Українська Конституція пройшла кілька політичних криз, дві революції і зараз переживає повномасштабне вторгнення Росії. Попри це, експерти вважають її однією з найсучасніших у Європі.
РБК-Україна до 30-ї річниці ухвалення Конституції України розповідає, як створили Основний закон, чи відповідає він викликам воєнного часу і що потрібно буде змінювати після перемоги.
5 років без власного Закону: як Україна ухвалила Конституцію
Після проголошення Незалежності у 1991-му Україна продовжувала жити за Конституцією УРСР 1978-го. Ухвалення нового документа гальмувалося гострим політичним конфліктом між різними гілками влади: президентським табором та Верховною Радою, у складі якої було багато комуністів.
Пошук компромісу щодо форми правління, повноважень президента та статусу Криму тривав 5 років, під час яких Конституцію постійно доповнювали та змінювали. "Конституційний договір" 1995 року став спробою тимчасового вирішення кризи.
"Конституцію ухвалювали у вкрай важкий обставинах. У нас тоді тривала економічна криза, тривала боротьба між президентом Кучмою та головою Верховної Ради Морозом, у стінах парламенту позиція фракцій була настільки строката, що прихильників української державності було лише десь 100 людей", – раніше ділився спогадами нардеп п’яти скликань Тарас Стецьків, який ухвалював Конституцію.
Фото: Конституція України із дарчими підписами авторів (tsdazu.archives.gov.ua)
Крапку у цьому процесі поставила знаменита "Конституційна ніч" з 27 на 28 червня 1996 року. Тоді сесія у Верховній Раді тривала безперервно протягом 23 годин 50 хвилин.
Депутати розглядали кожну статтю, долаючи спротив комуністів та опонентів. О 9:18 ранку 28 червня Конституцію остаточно ухвалили – "за" проголосували 315 нардепів. Це був історичний момент, який остаточно закріпив юридичний фундамент нашої незалежності.
"Попри те, що нашій Конституції вже 30 років, вона залишається однією з найсучасніших. Її писали у великих муках. На відміну від інших пострадянських держав, які створили свої конституції за рік-два, ми працювали над нашою 5 років. Проте ми змогли врахувати досвід сусідів. Крім того, у нас уже були Європейська конвенція з прав людини та міжнародні пакти – ми мали ґрунтовну базу для Конституції", – розповів у коментарі РБК-Україна експерт із конституційного права Богдан Бондаренко.
Чи відповідає Конституція вимогам воєнного часу
Попри нові виклики для України зараз, Конституція забороняє в умовах правового режиму воєнного стану вносити зміни в Основний закон.
"І це правильно. Бо під час війни концентруються повноваження, політична система в певних моментах не діє, а це означає, що є потенційна загроза узурпації влади і диктатури, тому у нас не допускається внесення змін під час війни", – пояснює у коментарі РБК-Україна один із авторів Конституції Роман Безсмертний.
За його словами, Конституція виписує всі необхідні рамки про режим воєнного стану, однак певні зміни у законодавстві, внесені після початку війни у 2014-му, є недоцільними.
"Абсолютно помилковим було введення військово-цивільних адміністрацій. На територіях воєнних дій не працювали органи місцевого самоврядування, і щоб не виникало проблем у вирішенні бюджетних питань, почали вводити ЦВ адміністрації. Скоріш за все, це зробили, виходячи з тактичних міркувань. Однак ніякої необхідності у цьому не було", – каже Безсмертний.
Доречнішим варіантом, на його думку, було б запровадження військової комендатури.
"При режимі воєнного стану на території, де ведуться бої, мають вводитися підпорядкування військовій комендатурі. Все має бути в руках військових. На інших територіях має діяти звичайне законодавство в правових умовах режиму воєнного стану", – наголошує Безсмертний.
З тим, що чинна Конституція зараз не відповідає усім викликам воєнного часу, погоджується і Бондаренко.
"Конституцію України не писали під війну. Зрештою, як і будь-яку іншу, якщо вона не є тимчасовою. Це суспільний договір, що визначає правила життя суспільства в цілому. Жодна країна під час ухвалення Конституції не розраховує на те, що їй доведеться жити у стані постійної війни", – пояснює Бондаренко.
Для прикладу експерт наводить Ізраїль, який не має кодифікованої конституції, а лише близько 11 документів для конституційного регулювання. Попри те, що їх ухвалили ще 70 років тому і увесь цей час країна живе у війні, в Ізраїлі досі не можуть дійти до дійти суспільно-політичної згоди, щоб закріпити єдину конституцію.
"Тому написати таку Конституцію, яка ідеально відповідатиме вимогам воєнного часу, неможливо. І приклад, Ізраїлю це доказує. Люди не можуть все передбачити, обставини дуже швидко міняються", – каже Бондаренко.
Фото: Богдан Бондаренко, експерт із конституційного права (інфографіка: РБК-Україна)
Водночас автори нашої Конституції все ж розробили механізми дії держави в умовах воєнного та надзвичайного стану.
"У редакції Конституції 1996 року передбачили екстраординарні правові режими, такі як воєнний і надзвичайний стан. Але у 1996-му не було очікувань, що буде довготривала війна. Зокрема, на це вказує строк повноважень президента. У нас не можна проводити вибори в умовах воєнного стану. І це правильно. Однак Конституція не передбачила, що робити, якщо війна триватиме 5 чи 20 років", – каже експерт.
Він зазначає, що зараз нам доводиться самостійно "з урахуванням здорового глузду та багатьох обставин" ухвалювати рішення, по яких Конституція не дає чіткої відповіді.
"Ще одне вразливе місце – що робити, якщо держава втратить президента під час війни. Конституція передбачає, що повноваження глави держави тимчасово виконує голова Верховної Ради, проте в дуже обмеженому обсязі. Ця норма розроблялася для мирного часу, щоб унеможливити узурпацію влади, поки країна готується до виборів. Але такий формат не пристосований до реалій воєнного стану", – пояснює Бондаренко.
Фото: Конституцію України ухвалили 28 червня 1996 року (rada.gov.ua)
Що треба буде змінити після перемоги
Експерти сходяться у думці, що Конституцію України потрібно буде змінювати, а деякі норми можна напрацьовувати вже зараз.
"Над Конституцією треба працювати постійно. Варто вже зараз створити конституційну комісію, яка напрацьовувала б нові положення. Норми Конституції – це жива матерія, що розвивається разом із суспільством, тому вона потребує вдосконалення, уточнення та заміни. Конституцію не треба змінювати вже зараз, але треба аналізувати ситуацію і готувати рішення для коригування законодавства. Частина положень уже застаріла, і там справді є над чим працювати", – каже Безсмертний.
Зміни до Конституції дуже залежатимуть від того, на яких умовах Україна вийде з війни, вважає Бондаренко.
"Закріпити нове уявлення про суспільний лад після війни можливо й треба буде, але є великі ризики, що під виглядом покращення у Конституцію можуть "просунути" дуже погані речі. Дослідження 2019 року показало, що у нас більшість людей, які кричать: "давайте перепишемо Конституцію" – реально її не читали. Тому можна написати дійсно гарні правила, але якщо люди їх не знатимуть – ті не працюватимуть", – говорить Бондаренко.
Чи треба розширювати повноваження президента
У 2004-му Україна внесла одну із найвагоміших поправок у Конституцію, перейшовши з президентсько-парламентської до парламентсько-президентської, чим обмежила повноваження гаранта держави.
Цей крок став відповіддю на політичну кризу того часу та спробою запобігти монополізації влади. У 2010-му Янукович через суд скасував це рішення, однак у 2014-му ми повернулись до парламентсько-президентської форми. Питання розширення повноважень президента досі залишається дискусійним.
"Україні варто переходити на парламентську республіку лише з представницькими функціями президента і варто розширяти владу місцевого самоврядування. На це є є безліч видимих причин. В Україні є два центри виконавчої влади, що фактично руйнує цілісність виконавчої влади, і руйнує її відповідальність. І причина корупції в тому, що у нас є два центри виконавчої влади", – каже Безсмертний.
Яким має бути статус Криму після завершення війни
Питання майбутнього статусу деокупованого Криму стане одним із ключових викликів для українського конституційного права. Саме статус півострова був найбільш дискусійним у 1996 році.
"Найбільшою помилкою при ухваленні Конституції стала територіальна автономія Криму. Решта компромісів, такі як російська мова, чи вигляд великого та малого гербів – незначимі. У Криму мала б бути або національна кримськотатарська автономія, або він мав стати звичайною частиною територіального устрою України", – каже Безсмертний.
Він зазначає, те, що Криму надали автономію – це рішення сесійної зали, оскільки робоча група подавала варіант округу зі статутом, а не Конституцією Автономної Республіки. Тому після війни експерт "бачить" півострів як автономію Киримли.
"Тобто, із повноваженнями, які передбачає міжнародне право з точки зору національної автономії, а не територіальної, як зараз", – заявляє Безсмертний.
Фото: Роман Безсмертний (інфографіка РБК-Україна)
Водночас статус Криму в Україні дуже залежатиме від того, як закінчиться війна, вважає Бондаренко.
"Статус регулювання Автономної Республіки Крим, запроваджений в 1996-му – один із елементів, що створив проблеми, які ми отримали в 2014-му. Не єдиний, не ключовий, але один із них. Тому при повернені Криму під наш контроль один із сценаріїв, які треба розглядати - півострів стає звичайною областю, але має бути забезпечена культурна автономія кримських татар", – вважає Бондаренко.
Зокрема, це передбачає внесення змін до 10 розділу Конституції, а це – питання всього українського народу, яке вирішується через парламент.
"Тому обираємо новий парламент, дивимося на нові реальності, і в залежності від того, що ми маємо, думаємо, що робити з конституційно- правовим статусом Криму", – каже експерт.
Водночас, попри критику окремих положень, обидва експерти підкреслюють: наша Конституція заклала надійні механізми захисту прав людини і залишається однією із найпрогресивніших у світі.
"Конституція достатньо чітко виписує, які права громадян можуть обмежуватися і з яких мотивів – це найважливіше у Конституції", – підсумовує Безсмертний.
